城市，作为一个有机体，自有它内在的平衡，所谓“理想城市”只存在于一定假设的前提下，我们只能不断趋近。而作为市场经济的一种预期，“城市化”将以其区域特色带动整个局部经济的崛起。城市，已然不再是点缀，或将成为经济发展的“点晴之笔”。

　　城市化在路上

　　纵观我国城市化发展历程，推进过程中已取得了显著成就：一是城市化迅速发展，城市化水平大幅提高；二是城市数量大幅增加，并初步形成若干规模较大、联系较紧密、功能互补性较强的城市群；三是城市建设成效明显，城市现代化水平显著提升；四是城乡一体化发展取得一定进展，城市化成果越来越多地惠及广大农民。但同时也存在一些突出问题：一是城市化滞后于工业化，质量不高，内容不完整；二是大中小城市结构不合理，城市体系有待完善；三是城市空间分布格局不合理，人口集中程度不够；四是城市发展模式粗放，可持续性较差；五是城乡二元结构矛盾依然突出，城市化过程中的各方面利益没有得到很好协调。

　　以上问题产生的原因是多方面的：一是对城市化的本质和一些重要关系认识不清；二是规划体制不完善，存在部门分割、区域分割、城乡分割等问题，影响了总体规划的科学性和协调性；三是公共服务和社会保障体系统筹层次不够，劳动者平等就业制度尚待完善；四是市管县体制存在缺陷，加重了“城市偏斜”；五是土地制度不完善，资源与环境成本不健全；六是城市财政来源的税收结构不合理；七是管理考核政策不完善。

　　拷问城市化预期

　　就我国城市化的历程而言，综合考虑国内外经验和我国经济社会发展的总体态势，判断如下：一方面，未来10年我国的城市化仍会以较快的速度推进，这是因为：（1）未来10年我国经济仍会以较高的速度增长，城市化有可靠的物质基础；（2）农村人口众多和耕地资源有限，城市化有强大的内在压力和动力。另一方面，未来10年我国城市化率的提升速度将慢于过去10年，这主要是由于：（1）未来我国经济增长速度将慢于前10年；（2）城市化的成本也会不断提高，这对城市化率的提高产生一定的抑制作用。

　　预测表明：预计2010年，我国城市化水平将达到47.2%，略高于“十一五”规划确定的预期目标。以此为基础，在基准情形下，2010年—2020年包括城市自然增长的人口在内，我国城市人口总规模年均增长1623万人左右。到2020年，城市化率将达到56%左右，城市总人口将达到8亿左右。

　　特色“城市化”思路

　　为推进中国特色城市化健康发展，需要明确一些原则，确立正确的战略思路。

　　1. 基本原则

　　由我国城市化的现实起点、现阶段基本国情、发展阶段和技术环境所决定的，中国特色的城市化道路应是经济效率与社会公平相协调、人口分布同资源环境相协调的道路，是彻底解决城乡二元结构问题、实现经济发展与社会和谐的道路。为此，应当坚持以下四项基本原则：

　 （1）目标合理原则。城市化率、城市规模结构和城市的区域分布要与人口众多、资源匮乏和各地禀赋条件差异较大的国情相适应，要有利于促进经济发展、消除城乡差距和区域差距，最终使经济产出和社会财富的地域分布同人口的地域分布大体一致。

　 （2）过程可控原则。既要加快城市化进程，提高经济效率和实现社会公平，又要保证相关户政信息管理制度、公共服务供给、社会保障体系、城市管理水平等能够协调发展，保障城市化稳健、有序、快速推进。

　 （3）市场引导原则。在全球经济一体化加深、国际竞争加剧的情况下，要通过改革和制度建设，建立和完善市场有效运行的制度环境，充分发挥市场配置资源的基础作用，引导生产和人类活动在全国范围内的重新分布与聚集。

　 （4）政府保障原则。一方面，需要由政府特别是中央政府主导系统化改革和全面制度建设，建立依法治国的基本社会秩序，维护有效竞争的市场秩序；另一方面，需要组织提供普惠的公共服务，特别是基础教育和医疗卫生等基本公共服务，维护社会公平公正。

　　2. 规划思路

　 “十二五”时期至2020年，我国城市化的总体思路是：

　　以科学发展观为指导，服务全面建设小康社会，坚持走集约、和谐、跨越式发展道路，坚持工业化和城市化相协调、城市化的速度和质量相统一，坚持把完善体制机制作为城市化的动力和保障，充分发挥大中城市的辐射带动作用，协调推进大中小城市和小城镇发展，着力提高城市化质量，着力优化城镇空间布局，着力促进城镇可持续发展，着力推进城乡一体化，把城市化水平和质量不断推向新的更高台阶。

　　——坚持工业化和城市化相协调，就是使工业化速度和城市化速度相匹配。经验和理论分析均表明，城市化过慢，工业化将缺乏市场需求方面的支撑，因而将失去动力；而工业化过慢，城市就会缺乏足够的就业机会，城市化将失去依托。只有两者相协调，才能实现两者的较快发展。

　　——坚持城市化速度和城市化质量相统一，就是要在加快城市化步伐的同时，注重提高城市化的质量，以高质量的城市化保证城市化的持续、较快和健康发展。后续发展起来的国家，其城市化必须有较快的速度。但只有速度没有质量，只有空间范围的拓展没有人口的聚集，或虽有人口的聚集，而没有居民收入的增长和人居环境的改善，城市化不仅会失去本来的意义，也会失去持续发展的动力。

　　——把完善体制机制作为城市化的动力和保障，就是要通过建立健全与城市化有关的各项制度，在加快城市化步伐的同时，引领城市化沿着正确的方向健康推进。虽经30余年的改革，但我国的体制转轨尚未完成，城市化还面临不少来自户籍制度、土地制度、社保体制等方面的制约。要健康、快速地推进城市化，必须突破这些制约。另一方面，我们是在有别于发达国家的社会制度下，推进13亿人口的经济和社会转型，国外任何一种城市化模式都不能照抄照搬于我国城市化的具体实践。我们在破除旧的制度对于城市化制约的同时，还要注重制度的创新，设计出符合中国城市化实际的制度框架。

　　——充分发挥大中城市的辐射带动作用，协调推进大中小城市和小城镇发展，就是要充分发挥各类城镇在承载经济和人类活动中的比较优势，形成各类城镇功能上相互补充、发展上相互促进的格局。大中城市是经济增长和技术进步的引擎，在创造社会财富、吸纳农村转移人口、带动中小城市发展、推动技术进步和集约使用资源方面具有明显的优势；小城市、小城镇是大中城市经济和技术辐射的对象，也是城乡经济社会联系的桥梁，在创造就业机会、方便人民生活方面具有独到的作用。只有发挥好大中小各类城镇的作用，才能促进城市化健康快速发展。

　　——着力提高城市化质量，着力优化城镇空间布局，着力促进城镇可持续发展，着力推进城乡一体化，是“十二五”时期城市化的四项重点任务。

　　第一，着力提高城市化质量，就是要以推动农民工的全面转型为工作重点，促进城市化所带来的物质和精神文明成果惠及全体国民。促进农民工的全面转型，就是促进农民工的市民化，逐步使农民工及其家属与城市居民享受同等水平的公共服务，同时使农民工及其家属不仅在名义上还要在实质上成为城市社会的一员。

　　第二，着力优化城市空间布局，就是要根据各地资源环境承载力、发展基础和潜力，结合实施国家主体功能区规划，进一步促进生产要素特别是劳动力向优势地区和大中城市集中。对于城市比较密集的沿海和东北地区，要在提升城市和城市群质量的同时，继续扩大城市群人口总规模。对于中部地区，要加快完善城镇体系，促进形成若干规模较大的城市群。对于西部地区，要加快发展核心城市和已具城市群雏形的城市圈、城市带。要进一步强化现有城市群的经济和社会联系，加快城市群的同城化、一体化步伐。同时要充分发挥小城市、小城镇尤其是县城，在吸纳农村剩余劳动力方面的积极作用，还要特别重视发挥县城作为大城市带动辐射中小城市和广大农村发展之桥梁纽带的作用。

　　第三，着力促进城镇可持续发展，就是要提高城镇发展的集约化与和谐化程度，加快解决城镇发展面临的资源环境、基础设施、城镇功能、城镇管理等方面的问题，增强城镇持续发展的动力，促进各阶层和谐共处。要优化城镇功能布局，逐步实现大城市交通的立体化，较大幅度降低城镇通勤成本。要逐步消除已出现的大城市病，要未雨绸缪，竭力防止城乡二元结构演变成城市内部的“二元结构”，大力推进和谐宜居城镇建设。

　　第四，着力推进城乡一体化，就是要突破就城市论城市、就农村论农村的“二元分割式”城乡发展思维，使人口向城市的聚集、城市就业岗位的创造和农业生产方式的变革、农村经济的发展统一起来。“被城市化”的农民（包括在行政区的划分上被归为城市居民的农民和进城打工的农民）成为真正意义上的城市居民，要与农村土地制度的完善结合起来，要更好发挥城市带动农村发展的作用，也要发挥好农村支持城市发展的作用。

　　（作者：侯永志 刘培林）

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