十七届五中全会报告与国家“十二五”规划建议报告中，提出并强化了“改革顶层设计”的概念。改革的顶层设计就是要加强对改革全局的整体战略谋划，使我国的改革沿着实现社会主义基本价值的目标迈进，全面落实科学发展观。银行业是我国金融体系的主体，在银行、证券和保险三个基本行业中占有绝对地位，从资产角度看，2010年银行业的总资产是95.3万亿元，证券业的总资产是42.9万亿元，保险业的总资产为5.05万亿元，银行业总资产占金融三业总资产的比重达67%，可见银行业的地位在整个金融体系中不容忽视，因此，处于银行“顶层设计”框架下的多方力量更需选择均衡策略。

　　双重力量的协调历程

　　在1978年以前的银行体系中，银行业完全是靠行政力量运行的。中国银行体系改革开放的过程，实质上是一个不断引入市场力量的过程，其具体表现在以下五个方面：一是在机构上，将商业职能从身兼行政和商业双重职能的单一银行机构（中国人民银行）中分离出来，成立（恢复）多家专门从事商业性银行业务的机构，不断减少政府对银行的直接行政干预，银行改制成为有限责任公司，部分银行引进国外战略投资者，部分银行成功上市，从而建立起现代公司治理结构，逐步成为主要基于市场原则运行的“真正的银行”；二是在业务上，允许银行之间存在业务交叉和竞争，各银行产品创新和产品定价上的自由度得到了大幅度提高；三是在内部管理上，银行获得了更多的自由，逐步建立起了基于绩效挂钩的激励约束机制，大幅度提高了员工的积极性，并且通过贷款责任制等制度，有效解决了新增不良贷款问题；四是在政府管理上，建立起了“一行三会”体系，从而在宏观调控和金融监管中引入了一定的竞争机制；五是在调控和监管手段方面，引入了公开市场操作和资本监管等基于市场机制的手段。通过这五个方面引入的市场力量，中国银行业发生了巨大变化，取得了显著成就。

　　虽然不断引入市场力量的过程也是行政力量不断减弱的过程，但经过了三十多年此消彼涨的变化，行政力量仍然是中国银行业的中坚力量。2006年底，中国加入世界贸易组织过渡期结束，在银行业正式全面对外开放前夕，中国银监会发布的《WTO与中国银行业对外开放问答》中对于这一点进行了详细讨论。这份文件在回答“外资金融机构投资入股中资银行会不会导致外资控制国内银行业，导致经济主权丧失，危及我国金融安全？”时指出，“国家仍然保持了对银行业的绝对控制权”，其控制方式主要是股权和党委，“目前我国已经引进境外战略投资者的中资银行，国有股占绝对多数，保证了国家对银行的控制权。银行党委会的作用不但仍得到充分发挥，而且在新的体制机制下，通过董事会、监事会和高管的不同管道，发挥角色各异、目标一致的作用，更好地确保了对银行的全方位控制权。各银行在改革以后设立的党委会，充分发挥了其在银行内部政治核心的作用。党委会参与银行重大问题的决策，坚持党管干部、党管人才的原则，通过严格落实‘双向进入、交叉任职’的原则，掌握高层人事任免控制权，强化中方在重大问题决策时的凝聚力和控制力。”这段论述虽然针对的是中资银行引进境外战略投资者的情形，但同样适用于银行引进国内非国有投资者（包括通过改制、上市引进的个人投资者）的情形。

　　管控下的银行基本面

　　政府通过股权和党委对银行的管控，决定了我国银行业目前仍具有如下几方面的突出特征：第一，几乎所有银行在大多数时候都获得了客户事实上的完全信任，从而享受着对银行业来说决定生死存亡的最大资产——信用，这实质上是近年来中国银行业在大幅度引入市场力量情况下仍然保持稳定的根本原因，也可以说是中国银行业改革最成功的经验；第二，银行的微观经营管理虽然已经有了很多去政府色彩的操作，比如由总经理、经理、团队主管代替了过去的局长、处长、科长，但仍然存在明显的政府机构特征，所建立的现代公司治理结构还需进一步深化；第三，宏观调控和监管中行政性手段的使用仍非常普遍，合规监管仍是主体，经营规则上仍主要是“正面清单”（即法律法规列举的所允许的业务与业务做法），而不是“负面清单”（即法律法规列举的被禁止的业务与业务做法）。在定价方面，虽然存款利率管的是上限，但实践中没有银行下浮；贷款利率管的是下限（农村金融机构仍有2.3倍的上限），但从全国银行业的平均水平来看，利率上浮的贷款所占比例仅为1/3左右，说明国家仍然在实质上控制着银行业的核心价格。

　　从过去三十多年的改革开放来看，中国银行业在并没有明晰“顶层设计”的情况下，遵循着在行政力量主导下渐进引入市场力量的改革路径，建立起了比较健全的银行体系，从总体上来看实现了行政力量与市场力量在转轨初期阶段的均衡，成功地促进了中国经济的高速、平稳发展。

　　市场的“再均衡”需求

　　银行体系存在的根本作用是为实体经济服务，因此，中国实体经济发展的需要为银行业“顶层设计”指明了方向。“十二五规划”确定的我国经济社会发展蓝图，具体适用于2011年—2015年，但其基本框架也适用于未来更长时期。“十二五规划”提出的根本任务之一是实现经济结构的战略性调整，具体包括三个主要方面：一是构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；二是加强农业基础地位，提升制造业核心竞争力，发展战略性新兴产业，加快发展服务业，促进经济增长向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；三是统筹城乡发展，积极稳妥地推进城镇化，加快社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展。虽然“十二五”规划提出了“显著提高直接融资比重”的目标和要求，但在未来相当长的时期内，通过银行进行的间接融资仍将是中国融资体系的主体，银行体系仍将是中国经济发展中资金融通任务的主要承担者。因此，银行业的“顶层设计”需要充分考虑如何促进上述三个方面经济结构的调整，更具体地来看，就是要保证银行体系将更多的资金引入实体经济，特别是使更多的资金流向消费者、“三农”和中小企业。

　　为了实现上述目标，需要在中国银行业中进一步引入市场力量，以提高金融效率。

　　首先，在市场准入方面，需要建立更多行政直接干预较少、能够完全基于市场机制运作的中小银行机构和外资银行机构，进一步地促进银行业的竞争。同时，对于已经建立的银行也需要进一步减少行政干预，促进其建立起真正按照市场规则经营的机制。

　　其次，在市场退出方面，需要建立起相应机制，确保优胜劣汰的市场规则在银行业中得到充分体现，但必须同时建立防范银行业系统性风险的机制，这就要求必须建立起同时兼顾两者的存款保险体系。这一体系不仅是市场退出机制的前提，也是市场准入机制的前提，因为只有经营不善的机构能够稳妥地退出市场，更加宽松的市场准入也才能成为可能。

　　再次，在银行经营规则方面，在利率和其他金融产品的定价和分业经营上，应当进一步放松管制，监管规则要从“正面清单”向“负面清单”转化，从而为银行提供更为广阔的创新空间。

　　最后，在宏观调控和监管方面，要减少贷款规模控制等行政性措施的应用，加大基于市场规则的宏观调控工具的应用，使监管真正从合规性监管向风险为本监管转移。

　　存款保险体系的预期思考

　　发源于美国次贷危机的国际金融危机和之前的东南亚金融危机，不断提醒我们必须高度重视金融体系的稳定，而且不仅要关注微观个体的审慎经营，更要关注宏观的审慎运行。相比较来看，维护金融稳定的目标，可能要比促进经济结构调整的目标更加重要和急迫，尤其是对于像中国这样一个国际地位不断上升，但仍然处于发展中、转轨中的大国来说，金融稳定更显得异常重要和突出。

　　在目前环境下，行政力量仍然是保证金融稳定的核心。由于银行业在社会经济中的“制高点”地位，国家对银行业的控制权不可能减弱，即使是在股权控制上的比例进一步下降，但通过党委进行的人事管理还将得到保持。这不仅适用于大型银行，对绝大多数中小银行也将同样如此。鉴于存款保险机构可以通过独特的监管方式在某种程度上及时有效地监控到金融机构风险状况的变动，在体系设计上应该使这一优势得到充分发挥。

　　目前，市场仍未能建立存款保险体系，其原因是我国已经存在着隐含的存款保险体系，如果再建立明确的存款保险体系，并不能从根本上解决市场退出问题，而且会大幅度增加监管成本。存款保险体系被再次写入“十二五”规划，显示出其重要性，但如果能建立的话，所建立的存款保险体系将受到国家掌控银行这一突出特点的影响。比如，国家控制的大型银行需要缴纳的存款保险费，与目前已经实施的、针对系统内重要性银行较高的资本金要求和存款准备金要求一样，只是限制其业务扩张的监管手段之一，而靠保险费来弥补其倒闭可能带来的损失的作用是可以忽略不计的；或者说，即使建立起了所有银行都强制参与的存款保险体系，可能只相当于大中型银行对小型银行的一种补贴。由于存款保险体系难以建立，市场准入将难以得到较大幅度的放松，相应的市场退出机制也难以真正建立，经营规则和调控监管等方面基于市场机制的手段应用可能会比较有限。也就是说，中国银行业在未来相当长的一段时期内，行政力量仍将占据绝对地位，市场力量仍将只是补充性质。

　　因此，进一步深化中国银行业改革的“顶层设计”，需要着重考虑的是，在新的形势下，如何在利用行政力量保证金融稳定的同时，通过进一步引入市场力量来提高金融效率，从而实现行政力量与市场力量在新的水平下的新的均衡。