进入新世纪以来，中国银行业发展的经济金融环境发生了巨大变化。国民经济继续保持较快增长，对外开放向纵深迈进，国际金融环境动荡不定，外部风险的影响日益显著。因此，在国民财富快速增长的良好发展条件下，如何应对开放格局下的竞争挑战与风险冲击，是深化银行业改革必须解决好的问题。银行体系的稳健性与资源配置效率是银行业发展的两个核心要素，银行体系的“顶层设计”应围绕这两个核心来进行。

　　银行业体系的跨时空历程

　　在过去的33年中，中国银行业改革基本是以围绕市场化的基本目标和构建现代银行体系展开的，大体可划分为三个阶段：

　　1979年—1984年为银行业改革的起步阶段。在这个阶段，银行业打破了传统体制下“大一统”的组织结构，逐步建立起二级银行制度的框架。银行机构从一元化的中国人民银行转向按产业分工的四家国有专业银行，初步形成了专业银行体系，改变了银行不受资金来源约束的信贷扩张机制，形成了存款决定贷款的运行机制。

　　1985年—1997年为银行业改革的探索阶段。在这个阶段，股份制商业银行开始组建，四大专业银行开始商业化转型，组建政策性银行，并颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》等法律，银行业的产权结构从单一的国有制发展到国有、企业法人、自然人等分别持股的多元化股权结构。银行管理制度上引入竞争机制和市场机制，实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的“四自”经营机制，明确规定了商业银行的地位、性质、业务、经营原则、权益等。城市信用社改制为城市合作银行或城市商业银行，实现了农村信用社与中国农业银行的脱钩。整顿信托投资公司，培育财务公司、金融租赁公司等新的金融机构，银行业市场结构发生了根本转变，信贷资源配置效率得以提高。

　　1998年—2010年为银行业改革的突破阶段。围绕现代商业银行制度建设核心，推动国有商业银行通过剥离不良资产提升资产质量、引进战略投资者、境内外上市等改革，建立起现代商业银行制度和治理结构。农村信用社改制不断深入，农村商业银行、合作银行组建，邮政储蓄银行成立，村镇银行等新型农村金融机构组建。成立了中国银行业监督管理委员会，初步建立起了多元化的银行体系架构。

　　回顾中国银行业的改革历程，我们得到这样的经验：改革是中国银行业发展壮大的重要条件，解放思想、与时俱进、突破传统禁锢，追求体制机制和经营理念与模式的创新，是银行业发展的一条鲜明主线。银行业的改革与发展必须坚持科学发展观的指引，始终坚持稳健发展、渐进改革，正确处理发展与风险控制的关系，强化资本约束和质量控制，坚持商业利益与社会责任的统一，实现资本、收益、风险的相互匹配和动态平衡。

　　“三层多元型”结构的市场风险

　　中国银行业发展的成就得益于经济的快速成长与经济金融体制改革的深化。金融体制改革的基本目标是建立现代金融体系，包括现代银行制度、资本市场体系和金融监管体系。过去的改革可以说是在摸索中进行，缺乏一个系统性、整体性的设计，许多改革还不到位，重复改革问题的出现，损失了时间与效率。

　　目前，中国银行业存在的问题是：“三层多元型”银行业市场结构蕴含较大风险。三层是指正规银行体系阳光层、体制外非银行机构体系灰色层与民间借贷市场体系模糊层。

　　第一，正规银行体系阳光层就是经过33年改革发展形成的多元化银行业市场结构层，该层面存在结构不均衡、竞争不充分以及大型商业银行服务意识有待提高等问题。截至到2010年底，我国银行业金融机构包括政策性银行及国家开发银行3家，大型商业银行5家，股份制商业银行12家，城市商业银行147家，农村商业银行85家，农村合作银行223家，农村信用社2646家，邮政储蓄银行1家，金融资产管理公司4家，外资法人金融机构40家，信托公司63家，企业集团财务公司107家，金融租赁公司17家，货币经纪公司4家，汽车金融公司13家，消费金融公司4家，村镇银行349家，贷款公司9家以及农村资金互助社37家。银行业金融机构共有法人机构3769家，营业网点19.6万个，从业人员299.1万人。从银行机构的市场份额分析，2010年工、农、中、建、交5家大型商业银行资产占比49.2%，股份制商业银行资产占比15.6%，农村中小金融机构和邮政储蓄银行资产占比14.9%，其他银行类金融机构的资产仅占20.3%。在3769家法人机构中，前5家大银行市场份额占了一半。储蓄与信贷资源集中于大银行，必然降低资源配置效率，中小企业的经济单位难以获得充足的金融服务，尤其是信贷服务。

　　第二，体制外非银行机构体系灰色层是指在银监会监管体制之外存在的数量较大的信贷类机构，如小额贷款公司、信用担保公司、投资公司、寄售行、典当行等。从2005年中国人民银行开始试点小额贷款公司，到2010年底，小额贷款公司已经达到2614家，新增贷款1202亿元，贷款余额1975亿元。由于小额贷款公司最初由人民银行推出试点，一直没有纳入银行业监督管理委员会的监管体系当中，只是由各省金融办、地市县金融办负责监管。除了小额贷款公司以外，只经过工商注册登记的担保公司、投资公司和经过公安、工商登记管理的典当行、寄售行等机构都在开展贷款业务。

　　第三，民间借贷市场体系模糊层是处于社会最基层的非正式信贷组织、经纪人等组成的市场。近年来，繁荣的民间借贷在资本过剩的浙江温州、内蒙古鄂尔多斯、陕西神木等地区的影响与规模已经超过了当地的银行业信贷，民间金融一方面支撑着地方经济的发展，另一方也蕴藏了较大风险。

　 “三层多元型”银行业信贷市场使信贷资源难以有效配置，货币政策的信贷传导难以完全发挥作用，这就影响了银行业的效率与稳定。与此同时，银行业效率与稳定的问题还与金融监管的协调度有关。银行业监管机构与其他金融监管机构之间的协调性较弱，“影子银行”体系在货币与资本市场的行为难以有效监管。“影子银行”体系专指非银行金融机构体系和信用衍生品，目前中国的“影子银行”包括银监会负责监管的信托公司、金融租赁公司、货币经纪公司等，证监会负责监管的证券公司、基金公司、期货公司等，保监会负责监管的保险公司。“影子银行”通过货币市场、资本市场将间接信用与直接信用融合在一起，不断创新金融产品，由于创新产品的非传统性特征，导致监管机构难以有效甄别其属性和监管职责归属，出现监管真空，集聚金融风险。虽然“三层多元型”银行信贷市场结构弱化了货币政策的信贷传导机制，但是在全社会融资总量当中，银行业信贷所占的增量比重在下降。2002年银行业本外币贷款占全社会融资总量的96%，而2010年，该比重下降到58%。如果考虑“影子银行”与民间借贷市场的信贷规模，正规银行的本外币贷款在全部社会融资中的比重不会高于50%。中国货币政策传导主要依靠信贷传导机制，收紧信贷就可以控制货币供应，就可以直接影响社会需求，控制通货膨胀，影响经济增长，但是这一机制在2010年以来已经不那么有效。货币政策效率的下降与银行业地位变化、其他融资方式的变化有很大关系。

　　“顶层设计”改革的基本范式

　　1.我国银行体系的基本框架

　　我国银行业改革的最终目标就是要建立与我国国情相适应的、能够促进国民经济持续快速健康发展和维护国家金融安全的多元化和多层次的银行体系，而能否最大限度地促进资本积累、最有效地配置资金和降低金融风险，应该成为判断银行体制优劣的最终标准。今后几年，我国银行业框架体系模式应该是：正规银行体系为主导，体制外非银行信贷机构为补充，民间借贷市场为基础的三层多元架构。正规银行体系应该是以中央银行为核心、商业银行为主体、政策性银行以及其他类银行业金融机构并存、分工协作的银行市场结构体系；体制外非银行信贷机构，应控制数量与规模，依据功能监管原则，将业务纳入银行业监管的范畴，采取适度发展的策略；民间借贷市场体系，应以法律制度为依托，规范其发展，尽快出台《放贷人条例》、《最高利率法》等法律制度，规范民间借贷市场秩序，民间借贷无需纳入银监会的监管范畴，充分发挥其灵活、高效和适应性强的优势，为小型经济单位提供信贷支持。

　　2．我国银行体系的运行机制

　　我国银行业基本建立起了现代银行制度和治理结构，并加入了中国元素，如党组织建制，国有股东代表向大型银行派出监事等，银行运行机制基本符合国际银行业的标准。后续改革要加快构建“流程银行”，实现银行运作和管理模式的再创新。“流程银行”是指通过再造银行的业务流程、组织流程、管理流程，从根本上变革传统的银行运作模式，形成以流程为核心的全新的银行模式。我国银行机构进行“流程银行”改革的核心，是在整个银行塑造“以客户为中心”的银行企业文化，提高银行对市场变化的反应速度，改善和提高服务水平，并通过业务模块化、管理扁平化与运营集中化，提高银行的运作效率，实现成本节约与规模经济效益，促进价值创造与绩效提升，全面增强银行的核心竞争能力。

　　因此，构建“流程银行”成为银行股份制改革后又一重要的改革方向。银行改革要始终坚持科学发展观，构建中国银行业科学发展、稳健经营的长效机制。要遵循经济规律和商业银行发展的客观规律，坚持“理性、稳健、审慎”的风险偏好，以承担适度风险换取适中回报，促进业务协调发展，质量持续改善，效益全面提升。在银行业务层面，要积极推进个人金融业务转型，其中财富管理成为战略重点，并要提升小企业金融服务的战略地位，加快银行信息科技建设，提升产品与服务竞争力。

　　3．我国银行体系的稳健性与监管保障

　　银行业的稳健性是整个金融体系稳健性的基础。首先，构建全面风险管理体系，实施全球的风险管理体系、全面的风险管理范围、全程的风险管理过程、全新的风险管理方法、全额的风险计量、全员的风险管理文化，是中国银行业长期的任务，是银行业进行自身风险管理，实现稳健经营的关键。

　　外部监管体系是对银行合规性的约束机制。目前，银行业监管的主要问题是对体制外信贷机构和“影子银行”缺乏有效监管。“影子银行”增大了全球市场的关联度，这也对监管体系的有效性带来极大的考验。鉴于“影子银行”体系的机构与产品跨越了银行业、非银行金融机构、资本市场、货币市场等机构与市场体系，其风险具有联动性与传染性，“影子银行”监管顶层设计基本框架是：组建专门的影子金融监管协作委员会，由银监会、证监会、保监会共同委派专家组成协作委员会，按照功能监管模式设计监管职能部门，包括风险监测、信用控制、产品统计、机构统计、违规惩处等功能部门。影子金融监管协作委员会应由国务院直接领导，按照功能对境内所有金融机构进行监管，包括正式的与非正式的机构。影子金融监管体系顶层设计是金融稳定框架的组成部分，是金融监管的重要内容。在金融稳定框架内，可以将三个监管委员会合成统一的传统监管子系统，重点监管市场准入与行为的合规性。这样，我国金融监管框架将形成传统银行机构监管与影子金融功能监管的双元制模式。