2014年07月10日 04:39
国务院日前公布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，把在上海自贸区内实施的负面清单制度扩展到全国范围内的各类市场主体，并以国务院文件形式明确了“法无禁止市场主体皆可为，法未授权政府不能为”的原则，这是有史以来对市场与政府关系最正式、最细致、最清晰的论述。
现代市场体系是中国市场经济的四大支柱之一。如果市场分割、准入限制重重、垄断横行局面不彻底改变，市场经济就是一句空话。新一届政府以简政放权为突破口，把建设统一开放、竞争有序、监管有力的市场体系作为改革重要目标，这份被称为“促进竞争33条”的顶层设计文件即是其具体成果之一。
但是，要将文件精神落实，解决长期以来政府与市场边界不清，垄断和妨碍竞争行为泛滥的局面，仅靠一份文件是不够的，由指定的政府机构去落实每一项具体政策也不一定能取得良好效果，它需要的是全面的、更加彻底的精细化制度设计。
以打破地区封锁和行业垄断为例，《意见》提出推行公用事业特许经营和自然垄断行业竞争性业务放开。事实上这方面我们已经尝试多年，尽管在一定程度上促进了竞争，增强了市场活力，但总体来看问题很多，并且越往后阻力越大，各种垄断和准入限制就像玻璃门一样，看似不存在，一走上前就会碰头。要解决这些问题，靠一份或几份粗线条的文件难以解决根本问题，反垄断、促竞争政策要避免流于形式，就必须彻底更新相关的体制框架，更加注重制度的精细化。
一是充分发挥法律在促进竞争中的作用，及时修改保护垄断、妨碍竞争的法律内容。长期以来，邮政、电力、电信、有线电视等自然垄断行业都被认为应该由一家企业（甚至由一家国有企业）来经营，但随着技术进步和经营模式的革新，其部分业务或大部分业务放开竞争已经具备可行性，在这种情况下，开放准入就成为必然。例如，电力行业的发电业务、邮政行业的快递业务、电信行业骨干网之外的业务应该引入竞争并且确实也引入了一些竞争，但受旧体制牵扯，竞争尚不充分，并且时常出现阻碍竞争的行为。这种情况与相应法律法规的滞后有一定关系。例如，电力法、邮政法、铁路法、航空法等法律制定时间普遍较早，有些是20多年前的产物，它们保护垄断的色彩多于促进竞争的色彩。因此有必要对这类法律法规进行系统梳理，与《意见》精神不符合的内容要进行全面修改，这样才能防止既得利益集团以过时法律作为挡箭牌，阻碍竞争。
发达国家在管制垄断行业方面的经验是依法管制，这点应该加以借鉴，应该制定专门的行业法规，如《促进电信竞争法》、《电力改革法》等等，以确保对垄断的管制和促进竞争完全纳入法治化轨道。否则，《意见》中提到的开放准入问题很容易陷入扯皮状态，垄断行业也很容易侵犯消费者权益。
二是更新市场监管架构，高度警惕政企不分、监管俘获问题。自然垄断企业大多由政企合一的各种“局”（如电力局、邮政局、铁路局、民航局等）演化而来，虽然政企脱钩，但企业与主管或监管机构之间仍然骨肉相连，政府的反垄断执法机构虽然也曾对电信等企业采取过法律行动，但大多数是高高举起、轻轻落下。
有些促进竞争的计划多年前就已提出但迟迟未能落实（如电力行业的“厂网分开、竞价上网”），根本原因就在于管理架构不当以及监管俘获的存在，没有超然于利益集团之外的力量来推动这些促进竞争的改革。
全面的负面清单制度是一项革命性的制度，其重大意义不言而喻，但如果真要把这些制度落实，执行上就不能再走行政主导的老路，而要更多地依靠法律来监管，减少行政监管。因为行政监管有相当大的随意性，监管者与监管对象极容易存在利益重叠，由行政力量来推动反垄断、促进竞争，极容易陷入兜圈子的窘境，这方面的教训很多。
三是政策信息要高度透明、决策要高度民主。在公交、供水、供气、垃圾处理等领域推行特许经营，引入竞争机制，有利于提高效率，节省财政资金，但从过往实践看，市民与特许经营者产生利益冲突的事并不少见，这些都是信息不透明、民主决策不到位甚至官商勾结、利益输送造成的。这些开放准入、促进竞争的改革要得到人民支持就必须在制度安排上更加精细化，决策应该更加民主。推而广之，所有的促进竞争的政策，要在执行中不走样不变形，都离不开信息透明和决策民主。
总之，“促进竞争33条”这份纲领性文件的精神如能得到落实，中国的市场化程度将会得到革命性的提升，但要避免它最终流于形式，需要依靠法治、民主的力度，需要体制架构方面的革新以及精细化的制度安排。
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（摘自世华财讯 2014-07-10）
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