420号，以下简称420号文）规定，自2002年11月1日起废止运输对等和经济对等模式，要求“客滚船按照船舶到港先后顺序轮班运营”，打破了当时琼州海峡航运的表面沉寂。
“这个文件没多久就搞不下去了。”海南交通厅一位不愿透露姓名的内部人士向《每日经济新闻》记者表示，在执行部令过程中，由于海南方船舶少，营运收入也不断下降，于是他们不愿意按部令规定配载，甚至提出要回到“经济对等”的老模式。结果两省航运企业在海上陷入僵局，配载矛盾恶化、运输秩序混乱。海南方提出对广东方船舶在本港口配载中采取制约和控制措施，广东方也同样采取制约措施不给海南船舶配载，两岸轮渡企业就因利益不均矛盾凸显出现“空放”。2005年，420号文被搁置，粤琼双方又协调研究出一种新的配载模式：两岸实行“班次对等”的“1：1规则”，即广东企业发一班，海南企业就发一班，并一直维持到2013年8月前。
去年6月，交通部将琼州海峡轮渡运输列为32个重点整治项目，并委托珠江航务管理局牵头，由两省交通厅、海峡办协调具体企业，制定规则。作为整治结果，交通部发文要求，自2013年9月1日起实施新游戏规则——“大轮班”模式。其方法是按海南19艘（编者注：去年底更新至20艘）、广东27艘的比例“轮班运营，定点发班”。为照顾海南轮渡企业利益，给予其3个“虚拟船舶”排班指标（旺季4个，淡季3个）。新模式实施不到两个月后，由于两省之间的利益纷争，已经难以为继，违规配班、船舶装卸延时，还有大量的船舶放空航行，当年“十一”黄金周琼州海峡大面积瘫痪。
今年5月，珠江航务管理局印发《琼州海峡客滚运输服务质量规范（试行）》（以下简称《规范》）要求，琼州海峡客滚运输企业应严格按照公布的班期时刻表运行，不得随意更改班期，应准点开航和到港，全年客滚船正点率应不低于90%。此外，还规定从船舶配载开始至船舶开航的时间应不超过2小时。该《规范》于5月20日起试行。
海南省海峡办负责人向《每日经济新闻》记者表示，现在琼州海峡客滚运输已经比以前规范不少，没有大面积滞留的情况了。两省海峡办已经颁布了应急预案、琼州海峡客轮运输服务标准，同时还在研究相关监管方案，有望近日出台。
根治矛盾任重道远/
实际上，粤琼两省海峡办在这期间也常组织企业调解。
2011年3月，在两地召开的协调会上，参会的6家航运企业中，就有5家强烈要求取消“经济对等”，严格执行部令“大轮班”，但最终没有达成共识。当年8月两省海峡办再度组织协调会议，港航控股提出，在1：1基础上再在两岸港口每天各给海南船舶安插4个班。
前述海南交通厅内部人士坦言，“海南方在运力和航道设置上都受一定限制，但港航控股占据海南船舶的75%，经济对等或者车辆对等是最好方案。而广东方就认为1：1的配载不合理，三家航运企业难以做到平衡。所以在2012年，广东轮渡企业宣布取消‘经济对等’。”
时至今日，谁也不敢保证琼州海峡拥堵的矛盾已被彻底解决。海南省海峡办负责人向《每日经济新闻》记者表示，海口秀英港出现混乱局面的主要原因是港口受到单向航道限制，不具备支持“大轮班”的客观条件。目前已经将外港的两个泊位投入使用，在旺季时可缓解拥堵。“但这些都不算从根本上解决了问题，我们已经在建设新的港口，预计明年投入使用。”
前述海南交通厅内部人士则认为，广东方在配载模式政策制定上有绝对的话语权，这对于海南企业有失公平。“广东方有27艘船，海南只有19艘，但琼州海峡是海南省的进出要道，一个省比一个县的船还少，海南肯定不情愿。”
他还指出，珠江航务管理局只是交通部下属单位，对两省的航运企业没有行政管辖权，只能“委托管理”。“现在两省海峡办对航运企业的监管以自律为主，相关法律法规存在空白，广东省的法律管不了海南的船。另一方面，我们现在最多只能处罚2000元，而企业违规插班拉一趟可以赚5万，这点处罚无关痛痒。”
还有观点认为，造成琼州海峡乱象的根源在于政企不分。海南省海峡办一位人士认为，目前国内不少地方存在码头与轮渡企业属于同一集团的现象，短期内还难以改变。
“三个统一”是方向？/
如何解决这一矛盾？广东省琼州海峡轮渡管理办公室副主任林成认为，搞好琼州海峡，可以做到“三个统一”。
第一是监管部门的统一。比如像长江航务管理局，交通和海事都是由它管。据了解，长江航务管理局下属长江海事局、长江航道局、长江三峡通航管理局、长江航运公安局等6个单位，负责长江干线航道、枢纽通航、通信、引航、卫生监督、水运规费稽征等管理工作，还按规定管理长江干线水上安全监督和航运公安工作等。
“人家是监管部门高度统一，机构高度统一，监管的组织高度统一。”林成说。
第二是两岸企业经营体统一。比如通过持股或者其他方式，将两岸多家企业联合起来。
林成说，按照广东省交通厅的想法，大方向还是经营实体的统一。分两步走，广东这边的企业先入股，再扩大到海南方面，组成一个股份制公司。
“一个是监管体制的统一，一个是经营体的统一，能从根本上解决这个问题。”林成说。
在上述两种形式没办法统一之前，林成说，目前还有一个统一，就是必须要有统一的政策制度法规。既然有“大轮班”制度，却没有一个监督和保障的法规，所以交通部希望监管办法尽快出台。据他透露，现在监管办法已差不多了，只是两省交通厅还有些小意见没有统一。
除了监管办法以外，交通部还在加紧制定其他几个方案。一是船舶在海上滞留的应急方案。二是完善压港时的疏运应急方案。三是服务规范，进一步分工落实。
“这几条措施出台，对社会、对监管都有好处。”林成说。
邱国雄认为，要维持琼州海峡良好的运输秩序，政府必须要完善制度，加强管理，不能由个别企业说了算。
珠江航务管理局运管处处长王平安对《每日经济新闻》记者表示，对于企业的整合，政府鼓励他们按客滚轮发展要求去整合，“但是企业怎样去谈，我们不干涉，引导他们走向健康发展”，而作为政府管理部门，其职责是为市场公平竞争创造条件。
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（摘自世华财讯 2014-06-17）
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