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自1994年发行以来，储蓄式国债以其收益稳定、变现灵活等特点受到了投资者的青睐，对筹集财政资金、促进经济发展、扩大投资渠道等方面发挥了重要的作用。但国债相关法律法规建设及监管方式却相对滞后，国债管理重点仍然局限在统计分析和检查调研上，管理工作存在空白，整个国债运作过程存在风险隐患。
基本情况：1.储蓄式国债发行情况。以威海辖区为例，2013年度销售储蓄式国债8.59亿元，2014年度销售11.48亿元，增长34.14%。其中中国银行增长60.74%，工商银行增长57.07%，储蓄式国债销售额大幅度增长。2014年9月至11月发行的凭证式3期、4期，电子式9期、10期国债中，辖区各承销银行在发行首日上午10点左右就已经将全部额度销售一空，发行场面异常火爆。储蓄式国债越来越受到广大投资者青睐。
2.提前兑付情况。仍以威海地区为例，截止到2014年11月末，辖区2012年度发行的凭证式国债提前兑付比例为6.66%，其中建设银行提前兑付比例达到23.70%，中国银行提前兑付比例为5.89%，兑付比例较高。2013年度提前兑付比例为3.34%，兑付比例较高的承销银行分别是交通银行、工商银行、建设银行，兑付比例达到7.68%、6.26%、5.69%。2014年度发行的国债因为发行时间较短，兑付比例相对较低，仅为0.77%。
应关注的问题：1.双重债权关系增加管理难度。现行发行模式下，财政部会同人民银行按照《国债承销团成员资格审批办法》每3年组织一次储蓄式国债承销团评审，按照“自由申报、总量平衡”的市场化原则确定承销银行以及各银行的承销数量，再由各承销银行组织其分布在各地的营业网点承办具体的国债发行工作，客观上形成了财政部与承销银行之间、承销银行与投资人之间的双重债权关系。在这一过程中，各承销银行没有统一的国债发行及债权托管系统，各承销银行的发行工作相对独立，投资者后期的提前兑付、质押贷款也限制在原承销银行办理，进而形成了承销银行与投资人之间独立的“二级市场”。这种双重债权关系模式增加了基层国债业务管理工作的复杂性。
2.管理漏洞存在超额发行隐患。按国债发行文件要求，各承销银行要在发行期结束时将发行资金上交中央财政，按目前的发行期计算，承销银行可以暂时留存资金10天左右。对银行来讲，这部分资金的使用成本与银行同业拆借资成本相比很低，对银行吸引力较大，尤其是对中小银行的吸引力更大。另一方面，在国债发行运作过程中，债权记录分散在各基层营业网点，银行方面超额发行操作简单、成本低廉，但基层监管难度却很大，基层管理工作仅局限于要求各银行加强自律意识，没有明确的监管措施。在管理漏洞及自身利益的双重作用下，部分承销银行出现了违规。邮储银行前行长陶礼明2000年至2004年间超发国债4.23亿元用于对外投资的案件，是在2014年检查机关调查中其主动交代的；2014年建设银行超发第二期电子式国债4亿元也是在专项监督检查中发现的。国债超发事件的发生，不仅破坏了金融秩序，也造成了金融风险隐患和国债信誉危机。
3.发行利率盯住基准利率影响货币政策效果。目前我国的国债发行利率参照同档次银行储蓄存款基准利率确定，比基准利率略高，呈现低风险、高收益的矛盾，不符合市场定价规律。另外，基准利率是货币当局为实现某个经济目标或解决某个经济问题而设定的，主要用于影响货币市场的资金供求。国债发行利率参照基准利率设计，并且高于基准利率势必对货币市场造成一定程度的冲击，影响政策效果的实现，更影响货币当局判断的准确性。当基准利率下降时，国债利率并不调整，财政部就需要承担较高的债务利息负担；当银行利率上调时，投资者为了追逐收益势必发生提前兑付，承销银行又将面临大量提前兑付的压力，进而造成其资金紧张、支付风险隐患。如果发行长期国债，这一问题将会更加严重。
相关建议：1.参照现有系统详细统计国债发行信息。为解决国债发行业务中双重债权关系的问题，建议参照现行“国库信息处理系统”，在承销银行间建立统一的国债发行管理系统，详细掌握发行情况，包括承销银行、国债投资者、投资金额等信息，以便能够及时了解发行进度、投资者信息、提前兑付等情况。
2.改变现行发行资金上划方式。参照“国库信息处理系统”，可以利用统一的国债管理系统，改变现行国债发行结束集中上划资金的模式，每日营业截止通过管理系统自动将发行资金与发行信息一起上划地市级国库部门，通过国库部门资金清算系统实现资金的实时上划。一方面能够有效防止承销银行超发现象的发生；另一方面也能提高国债资金汇划效率，节约财政资金使用成本。
3.建议设计浮动利率长期国债。参照国外国债发行实践，美国、英国、加拿大储蓄国债发行期限最短为10年最长达30年，一般期限较长。而目前我国凭证式国债期限一般在1~5年之间，期限普遍较短。实行固定利率发行是这一现象的主要原因。建议在参照银行基准利率的同时，考虑通货膨胀、国债市场供求等因素，设计浮动利率长期国债，充分满足不同投资者的投资需求。
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