放行地方债开始进入实质性程序阶段。2009年2月17日召开的十一届全国人大常委会第十八次委员长会议，听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报。现在，有关地方政府债券发行的操作性文件已发给地方讨论，省级政府和计划单列市已开始酌情上报发债规模。

　　吸取过往教训

　　需求会创造自己的供给。当前，放行地方债势在必行，这种必要性已压过了制度配套上的不完善。在成熟经济体，地方债券的规模甚至超过国债规模，但在我国，发行地方债还不是一个常规性的制度安排，更多地是一项临时性的救市举措。

　　正确评价这次发行地方债的效果，一个合适的参照系就是看是否解决了此前发债中的问题。笔者的初步结论是，这次发债在现有的分税制和《预算法》框架中较好地完善了中央代发地方债的程序，但无法形成一个长效机制。

　　中央代地方发债的关键在于如何硬化地方政府的财政约束，使其成为地方债权利和义务的完整承担主体，在这一点上我们是有过教训的。转贷是一种特殊处理方式，是指中央政府发行国债筹资，再通过商业银行以高于国债的利率贷给地方政府，由地方逐年归还。转贷资金不体现在赤字上，但如果是代发，就会有系列权责而明确的配套规定出台，地方政府将会明确为偿债主体。其后转贷资金的偿还情况并不理想，一些财力薄弱的省份无力归还，最终由中央财政兜底。

　　新制度的三大改进

　　此次发行地方债在两方面进行了重大改进。首先，两次发行地方债的最大不同在于由当年的“转贷”变成了“代发”，将地方债的权责更好地联系在了一起。具体做法是地方债由财政部代理发行，地方政府债券被冠以“财政部代发XX年XX省政府债券（XX期）”的称谓，支付发行费也由财政部代办；地方政府承担还本付息责任，按期缴送至财政部的专户，然后由财政部代为偿还，未及时向财政部上交本息、发行费等资金的，在年度结算时，财政部与地方财政结算时如数扣缴，并处以罚息。理论上债券发行主体已是各个地方政府，偿还债券的资金保障在于地方财政收入，违约责任也将由地方政府承担。这一点使得地方按时还本付息更具可操作性；其次，增加了限制风险的措施。中央据悉，此次地方债的额度分配原则，将主要依据地方政府的财政收入和偿还能力。一方面，将中央和地方项目的配套需求、地方偿还能力作为分配的依据；另一方面，严管资金使用方向，避免用于经常性开支。

　　此外，从发行规模上看，2000亿元的规模对解决地方财力匮乏能起到一定补充作用。中央政府出台4万亿元的经济刺激计划，对地方政府的资金配套能力提出了挑战。据有关部门测算，2009年地方政府的资金配套任务将达6000亿元，而其配套能力只有3000亿元，缺口达3000亿元。在这种情况下，地方政府对放行地方债的积极性很高，因为面临着严重的资金缺口。

　　解决困境需长效机制

　　综上所述，这次地方债发行有望弥补上世纪发债时的种种弊端，但这些改进只是在现有框架中做出的。这些改进应该能够保障发行地方债作为一项临时性措施发挥作用，但却无法形成一个长效机制以解决当前地方的财政困境。

　　还是让我们回到地方不能发债的根源。然而现行财政体制，未能解决地方政府尤其是县乡的财政困境。我国的分权体制并不彻底，尤其是在省级以下不按划分税基模式，而依照讨价还价的包干与分成模式处理省以下四个层级的体制关系，造成“事权重心下移，财权重心上移。”在这种体制安排下，地方政府很难成为一个负责任的政府，也就是说，地方财政无法真正硬化。有研究报告显示，我国各级地方政府承担的债务保守估计在4万亿左右。显然，部分地方政府的财政并不符合稳健性原则，负债程度甚至触及了破产线。这其中有多种原因，上面提到的财政体制上问题显然是其中之一。如果因为体制安排上的错配，地方财政“负担”没有对应的税收支撑，地方政府就有了不对自己负债负责的借口。

　　这样看来，禁止地方发债的制度安排，反映了中央对于地方财政权力失去约束的隐忧，也是担心地方政府债务最终变成中央政府或有负债的现实考虑。中央代地方发债的困境在于，为了消除地方政府不偿债的风险，中央必需加强审批审核等程序，而这一程序反过来成了中央对地方债券的一种背书，导致地方对其债务关系变得不再可信。发债的资格由中央决定而不是由市场决定，此外，由于地方财政不透明，市场难以对其所发债券进行合理定价，这也使得难以形成一个规模可观的地方债市场。

　　一个国家的财政史是惊心动魄的。建立成熟的地方发债机制可谓是牵一发而动全身，此次改革，其中的点滴进步值得我们为之欣慰。

　　（作者：田松）

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