10月20日，财政部宣布，批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，政府债券期限分为3年和5年，试点省份需及时披露本省财政状况，发债前提前两周向财政部报送债券发行计划。财政允许部分省市自行发债使得沉寂一段时间的地方政府债务话题再次成为焦点。

　　地方政府债务是我国经济转型期各种矛盾的综合反映，也是一种不易准确估量、预测的债务，极易引发财政金融风险与经济波动。据审计署6月底公布的审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。

　　审计署的结果一公布，引发各方解读。财政部认为，目前我国地方政府性债务风险总体可控。

　　从债务规模看，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45%，低于100%的警戒线。

　　从债务结构看，我国政府性债务以内债为主，2010年末地方政府性债务的债权人主要以国内机构和个人为主。而且地方政府性债务是多年累积而成的，30多年来，地方通过自身经济发展和财力增长，偿债能力不断提高，偿债条件不断改善，逾期违约率一直处于较低水平。据审计结果，地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。

　　从偿债条件看，除财政收入外，我国地方政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多，可通过变现资产增强偿债能力。此外，我国经济处于高速增长阶段，基础设施建设给地方经济和政府收入创造了增长空间，有利于改善其偿债条件。

　　从区域结构看，一些发达地区的经济和财政能力强，负债水平相对适度。有部分地方政府负债相对其经济和财力偏高，但只要采取措施控制新增债务，规范当地政府债务融资行为，风险也是可控的。

　　财政部的解读自然权威且有理有据，但我们应该看到，在审计署的结果公布之后财政部决定下方地方发债权，这不能不让人警惕。因为：

　　第一，过去地方政府债务的透明度明显太低，大量的隐性负债是潜规则强制替代明规则形成的，是我们过去没有能够较快得到统计信息来揭示的，规范性很低，风险的能见度也很低；

　　第二，总量虽然现在尚没有超过安全线，或者说尚处在安全区，但地方债的局部风险不可忽视，如果某些负债率过高的局部地区与具有较高风险的项目一旦由于某些事情触发了已积累的矛盾，产生局部的危机性不良局面之时，可用的机制只能是“救火”，即矛盾掩盖不住事情闹大之后，要采取救火的方式去平息事态，那么社会代价是相当高的——不仅绩效方面从直接经济效益衡量，其代价是高昂的，而且对于政府的公信力、对于公众的和谐感、对于我们整个决策和管理部门腾出更多精力去抓其他一些大事情而言，都是一种很明显、很负面的对冲性的不良因素。

　　第三，财政部允许地方发新债还旧债本身表明债务问题已经影响到地方政府。按照地方政府负债总额10.7万亿元算，这相当于中国2010年GDP总额的27%，其中7.3-9.6万亿元在全球金融危机期间地方政府扩张所借。假设这些贷款须在5年内清偿，宽限期为2年（即2009-2010年间只付利息而不付本金），那地么中国方政府需在2011年至2013年之间，每年向商业银行各偿还3万亿元，而同期地方政府财政收入预计为8-10万亿元；偿还贷款将成为地方政府的承重负担，。同时，由于严厉的房产调控导致卖地收入剧减，地方财政压力显著增加。

　　在财政部的试行方案中，地方政府债券将分为3年期和5年期两种，发行总额受限于中央政府允许的限额。据悉，2011年直接发行地方债总额将在229亿元，此外，中央政府将代地方政府发行总额为1000亿元的债券。新发行的债券总额相比债务清偿额来说仍然很小，说明未来几年放宽发债范围已基本确定。而财政部5年期债券收益率较同期贷款基准利率明显较低，地方政府发行债券将会显著降低地方政府的融资成本，若没有必要的制度限制，有可能出现过度发债，从而将银行系统的风险转嫁到投资者身上。

　　（作者：清水）

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